近代新式“特別法院”建制考論

□ 鄧齊濱

民國初年，新式法院建設倍受國內外關注。1920年，以撤廢俄國在華領事裁判權為契機，北洋政府收回中東鐵路司法權，閣議通過了《收回中東鐵路司法制度之臨時辦法》4條。該辦法從制定到頒布經過了多方角力，最終確定設立近代中國新式法院中第一個“特別法院”——東省特別區域法院的方案。東省特別區域法院為此組建了清理俄人舊案處等特別機構，選拔和任用了有俄語和外交背景的特種司法人員，酌用了外國諮議調查員，并頒布了一系列規范性文件，以審慎變通的態度審理了大量的外僑刑事民事案件。以東省特別區域法院為樣本，“特別法院”的建制嘗試，成為近代收回治外法權的嚆矢，為民國時期陸續在上海等地建立特別法院提供建制經驗，也為近代中國審理涉外案件提供了重要的審判參考。

文本考：從“接收”到“接續辦理”的考量

1920年，北洋政府為解決中東鐵路附屬地內無領事裁判權國人民訴訟問題，制定了《收回中東鐵路司法制度之臨時辦法》。在現有民國史料檔案中有四個相關文本，分別見于《交通公報》、上海《時報》、《哈爾濱指南》以及《鐵路協會會報》。從內容上可分為司法部擬定之辦法（《哈爾濱指南》與《鐵路協會會報》載）與國務會議通過之辦法（《交通公報》與上海《時報》載）兩類。通過對比可以發現這兩類的區別，從頒布時間上看，司法部于1920年9月27日提議并電告吉林、黑龍江兩省，國務會議則在9月28日通過；從文本內容上看，國務會議在審判機構稱謂、管轄范圍、法規用語、經費來源等方面均有修改，原俄審判廳由“治安審判廳”改稱“自安審判廳”，對其接管方式由“接收”改為“接續辦理”，管轄范圍由“違警罪”和“親屬承繼婚姻”民事案件擴大為“親屬承繼”“經濟”“公人之事項”等，案件的“審理”改為“管轄”，各國“語言”改稱“方言”，“法官”改稱“裁判官”，經費“籌撥”改為“支出”。

事實上，從“接收”到“接續辦理”的文本表達，凸顯了司法部文本的法律特性與國務會議外交考量的雜糅，增加了辦法頒布與執行的難度。北洋政府面臨諸多問題，如“接續辦理”治安審判廳以收回司法權、避免被誤認為原俄國人審判機構仍被沿用、劃分新地方審判廳與黑龍江和吉林地方審判廳的案件管轄、選拔和培養特殊人才、解決經費來源及僑民訴訟問題等，雖該辦法未予規定，但確認了收回中東鐵路司法權及建立司法制度的合法性基礎。

頒布考：從“改名沿用”到“創建”新式特別法院的抉擇

1920年9月，司法部提議“收回中東路司法制度暫行辦法”并電告吉林、黑龍江兩省，國務會議隨后通過《收回中東鐵路司法制度之臨時辦法》。然而，此辦法遭吉林、黑龍江兩省督軍和中東鐵路督辦反對。地方長官認為不應建立治安審判廳制度，應將中東鐵路司法案件移交地方審判廳審理，并提議增設外國諮議調查員等。司法部復電解釋因俄人聚居地恐缺審判人才才設治安審判廳，并派司法部部長張一鵬赴哈爾濱實地調查。張一鵬到哈爾濱后，采納地方官紳增設外國諮議調查員等意見，同時提出建立“東省特別區域法院”。

為推進《收回中東鐵路司法制度之臨時辦法》頒布，1920年10月《東省特別區域法院編制條例》頒布。該條例共13條，對其內部機構設置、審級、管轄范圍、司法人員選任、無領事裁判權國人律師出庭制度以及外國諮議調查員制度等新式法院制度作了全面規定。該條例意義重大，明確管轄區域，廢除“中東鐵路附屬地”名稱；確認該區域被北洋政府收回并行使司法權，隸屬民國法院系統；因外國僑民眾多，形成涉外專門法院特色。但該條例仍停留在中觀規劃層面，具體微觀問題未及規定。

執行考：東省特別區域法院的建制和運行

1920年《收回中東鐵路司法制度之臨時辦法》執行方案確立了東省特別區域法院的籌建方案，然而特別法院的建立仍然面臨復雜的局面。

從審判機構組建角度看，接收原俄國法院及治安審判廳涉及中俄外交，面臨武力干涉、外僑抵制、外交干預及當時中國司法境遇等多重阻力。從司法人員組成角度看，民國時期司法官不足，而東省特別區域法院需要掌握中俄法律、外僑習慣風俗且具備涉外案件審判能力的法官，難度極大。從司法制度角度看，新組建的東省特別區域法院在審理俄人案件時，面臨適用法律及建立訴訟制度的挑戰。

在機構設置方面，東省特別區域法院作為新式法院代表，既有與其他新式法院相同之處，也為處理外僑案件設置了特別機構。設有高等審判廳與地方審判廳，兩廳下設審判庭、檢察所和書記室等。審判庭分設刑事審判庭和民事審判庭，地方審判廳的刑事、民事審判庭還附設簡易庭和六個地方分庭。各審判庭設報到處，法院還有登記處、問事處和民事執行處等。特別之處是，為與國際化接軌，東省特別區域法院審檢合署，地方審判廳和高等審判廳下設檢察所，同時東省特別區域法院還特設“清理俄人舊案處”，專門審理原俄法院遺留下來的大量未能來得及審理完畢的民刑事案件。

在人員選任方面，司法部高度重視東省特別區域法院的人員選任。除常見司法人員外，還配備翻譯官、外國諮議調查員，形成具有專業化、精英化、涉外性特征的“特種司法人員”群體，并制定了配套的司法官制度。特種司法人員甄拔條件嚴格，需熟悉俄文、有交涉事務經驗等，通過嚴格的筆述和口試進行選拔。東省特別區域法院人員齊全精干，配置較高比例的司法輔助人員，推事能從一般性事務中解脫出來，提高業務水平、審判效率和質量，司法官薪俸頗高。此外，為規范外國諮議調查員權利，司法部頒布了相關章程和細則，外國諮議調查員在特定范圍內有職責權限和義務，該制度為中國法院審理涉外案件奠定了基礎。

在法律適用方面，民國政府先后頒行的《刑事訴訟條例》和《民事訴訟條例》率先在東省特別區域試行，后推行全國。東省特別區域法院還擬定了“特別法”，如《東省特別區域法院民事訴訟執行規則》，擴大了民事訴訟執行人員范圍，保證了中外訴訟案件的公平公正。東省特別區域法院在審理外僑案件時，嚴格依據民國法律、單行法規及司法部訓令，針對特別區域特點審慎變通。刑事案件以民國法律為主、司法部訓令為補充，依法定罪、從輕量刑，對無領事裁判權國人重罪先“分別處刑”、后“酌處死刑”。民事案件以民國法律與當事人本國法律、習慣兼用，尊重當事人權利，遇到新問題及時呈報大理院，推動了民國相關法律制度的發展。整體上，東省特別區域法院在復雜局面下努力構建合適的司法制度、選任合適的司法人員、適用合適的法律，展現了中國司法主權，也為司法制度發展積累了經驗。

結論：近代中國新式法院的先行者

一部《收回中東鐵路司法制度之臨時辦法》，展現了近代中國第一個“特別法院”東省特別區域法院的建制歷程。從宏觀層面確定收回中東鐵路司法權的總體方向，到中觀層面明確特別法院規劃，再到微觀層面法令出臺運行，東省特別區域法院成為近代中國新式法院先行者。它是收回治外法權的先行者，為收回治外法權進程中法院建設樹立樣本，對上海收回租界治外法權產生影響；是新式法院建設的開拓者，建立新式組織與司法制度；是法制近代化與國際化的推動者，受西方司法理念影響，推動法制轉型，實現制度調試；是涉外法院、鐵路法院的探路者，為專門法院審理專業案件提供思考空間與歷史法源參考。雖存在制度臨時性、過渡性及“先司法、后行政”導致治理效果欠佳等歷史局限性，但仍為近代收回治外法權之嚆矢，為民國特別法院建制及涉外案件審判提供重要參考。

（原文刊載于《政法論壇》2024年第5期）