切實維護國家法治統一

□ 法治日報全媒體記者 劉欣

今年政府工作報告提出，堅持科學、民主、依法決策，加強政府立法審查，強化重大決策、規范性文件合法性審查。

備案審查是一項具有中國特色的憲法監督制度，是保障憲法法律實施、維護國家法治統一的重要制度。法規規章備案審查是政府系統開展備案審查的重要內容。

近年來，公民通過提起審查建議推動法規規章完善的情形越來越多，人民群眾與備案審查的聯系越來越緊密。代表委員們對“法規規章備案審查”也有所關注。

備案審查工作成效顯著

黨中央高度重視備案審查工作，多次就加強備案審查工作作出部署、提出要求。黨的二十大報告提出，完善和加強備案審查制度。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》強調完善合憲性審查、備案審查制度。

黨的十八大以來，我國法規規章備案審查工作取得顯著成效，對提高立法質量、服務保障中心大局發揮了積極作用。司法部作為國務院備案審查工作機構，負責地方性法規、地方政府規章和部門規章的備案審查工作。今年1月召開的全國司法廳（局）長會議披露，2024年，司法部推進制定法規規章備案審查條例，共依法審查報送國務院備案的法規規章2115件。

全國政協委員、中國政法大學校長馬懷德認為，備案審查通過監督糾錯傳導壓力落實責任，確保法規規章不踩“紅線”不越“底線”，力促憲法法律正確有效實施，以法治方式保證黨的路線方針政策的貫徹實施。

“備案審查既是一項政治性很強的法治工作，也是法治性很強的政治工作，要從維護國家法治統一的精神出發理解和認識備案審查工作的重要性，防止‘法出多門、政出多門’。”全國政協委員、寧夏寧人律師事務所主任劉建國認為，該制度對于加快實現左右銜接、上下貫通的系統性法治體系發揮著“助推器”的重要作用，凸顯了“以人民為中心”的核心要義，對發現深層次的法律問題打開了通道，為依法行政和法治政府建設提供了有力支撐。

2024年，施行于2002年1月1日的《法規規章備案條例》，在22年后迎來“升級”，對其修訂后形成的《法規規章備案審查條例》（以下簡稱《條例》），于2024年8月30日公布，自2024年11月1日起施行。

全國政協委員、中央黨校（國家行政學院）一級教授胡建淼說，《條例》進一步規范了法規規章備案審查工作，是落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”工作要求，不斷提高備案審查能力和質量，維護國家法治統一的重要舉措，為構建全國統一大市場提供了有力法治保障。

全國人大代表，中華全國律師協會副會長、江蘇新高的律師事務所合伙人薛濟民說，《條例》的出臺，增強了維護國家法治統一的制度保障。通過嚴格落實《條例》有關要求，堅持“有件必備、有備必審、有錯必糾”，規范法規規章備案審查工作，有效避免法規規章與上位法不一致和相互沖突的問題。

各地開展有益探索實踐

為加強備案審查，各地也在積極開展有益探索和實踐，不僅為《條例》的出臺打下堅實基礎，也為進一步加強法規規章備案審查添磚加瓦。

比如，山東省司法廳借助政府立法研究服務基地的專業力量，建立了立法業務人員和政府立法研究服務基地專家雙重審查工作模式，分批次將2020年前現行有效的391件設區的市政府規章和2021年以來接收備案的132件設區的市政府規章，委托立法研究服務基地協助進行審查提出意見，對收到的審查建議，均進行研究處理，為保證備案審查工作質量提供了有力支持。

江蘇省司法廳將全過程人民民主理念融入備案審查監督機制，強化人民群眾對立法工作的知情權、參與權、表達權、監督權，回應社會關切，提升知曉率和滿意度。通過信息化手段拓展群眾參與評價規章的途徑，并將評價結果作為規章實施效果評估、行政機關改進工作的重要參考依據。

河南省司法廳聚焦人民群眾關心關注的熱點難點，強化上下聯動、溝通協調，持續提升備案審查質效。有效回應人民群眾關切，增強人民群眾獲得感，對涉及公平競爭類，供水、供熱、供氣等民生保障類以及消防等安全管理類規章開展專項備案審查。

劉建國認為，備案審查工作機構在備案審查時應重點關注《條例》新增修訂的內容，做到按時報備不拖延，堅持全面審查不遺漏，具體來說就是在政治性審查方面要重點審查法規規章是否符合黨中央、國務院的重大決策部署和國家重大改革方向，確保與國家政策方向一致；合法性審查方面應重點關注是否超越制定權限、下位法是否違反上位法、是否違背法定程序；適當性審查方面應重點審查規章規定的措施是否符合立法目的和實際情況，是否合理可行，避免“一刀切”或損害營商環境；在協調性審查方面注意審查地方性法規與部門規章、不同規章之間對同一事項的規定是否一致，存在沖突時需提出協調處理意見。

助力構建全國統一大市場

加強法規規章備案審查，切實維護國家法治統一，離不開對《條例》的落實。

胡建淼建議，要重點關注地方和部門立法與上位法不一致、影響全國統一大市場、損害營商環境等問題，加強對產權保護、市場準入、公平競爭等重點領域法規規章的備案審查和問題研究，視情況開展聯合審查、專項審查，著力破除地方保護和市場分割，助力構建全國統一大市場、優化營商環境。

同時，需要配套地方制度的發展完善。按照《條例》要求，省、自治區人民政府有必要盡快修訂或者出臺具體制度，以落實好對設區的市、自治州政府規章的備案審查職責，并同步解決好與其他備案審查機制的銜接問題。

劉建國認為，落實《條例》要通過制度完善、技術賦能、公眾參與、跨部門協作等多維度，強化執行剛性，壓實各方責任；創新公眾參與機制，拓寬社會監督渠道；加強能力建設，培育專業隊伍。

其中，在強化執行剛性，壓實各方責任方面，劉建國建議建立制定機關“一把手”負責制，將備案審查納入法治政府建設考核，對逾期未備案的單位約談主要負責人。探索推行“備案審查信用檔案”，記錄各地區、各部門的備案及時率、糾錯完成率等數據，作為政策支持和評優評先的參考依據。

黨的二十屆三中全會強調“構建全國統一大市場”。全國政協委員，中華全國律師協會監事長、國浩律師（上海）事務所合伙人呂紅兵認為，在此過程中，應深化立法領域改革，完善備案審查制度，推進加快全國統一大市場建設。

“從實踐中發現，地方上有些規范性文件存在有地方保護、市場分割、指定交易、不當競爭等突出問題，影響全國統一大市場構建，有損國家法治統一性。”呂紅兵說。

為此，呂紅兵建議，在實施《條例》的同時，盡快出臺行政規范性文件管理有關行政法規。短期而言，應嚴格實施《國務院辦公廳關于全面推行行政規范性文件合法性審核機制的指導意見》，加大對行政規范性文件的審核力度，真正做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”。從長計議，則應加快制定統一的行政規范性文件制定程序條例。對影響面廣、情況復雜、社會關注度高的行政規范性文件，應采取召開座談會、論證會等方式聽取有關方面尤其是基層人民群眾的意見，并充分發揮政府法律顧問、專家學者、社會組織的專業性和獨立性功能。